3月27日中央政治局会议召开之后，市场对特别国债及专项债的关注度持续增加。

　　中央政治局会议提出，要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。

　　这意味着时隔13年之后中国将再度发行特别国债（不含续作）。据21世纪经济报道记者统计，机构预计特别国债发行规模少则5000亿，多则3万亿。由于特别国债并不计入赤字，因此发行特别国债仅需全国人大常委会审议通过即可，最快可能4月纳入审议。

　　专项债发行规模则可能增加至3.5万亿左右。除增加发行规模外，21世纪经济报道记者还获悉，专项债已有新的结构性调整要求：2020年全年专项债不得用于土储、棚改领域，每省专项债用于资本金的比例上调至25%——三项措施都将助力基建投资增速回升。

　　国家统计局数据显示，2019年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）比上年增长3.8%，增速仍处于低位。市场机构预计，在多项措施推动后，2020年基建投资增速有望回升至8%左右。

　　特别国债最快4月上会

　　特别国债是国债的一种，其专门服务于某项特定政策，支持某特定项目需要，因此被称为特别国债。

　　在中国国债发展历程中，曾发行过三次特别国债（含续作）：1998年8月，发行2700亿元特别国债，所筹资金专项用于补充四大行资本金。2007年8-12月，发行1.55万亿元（2000亿美元）的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。2017年特别国债的发行则是对2007年到期的部分特别国债进行定向续作。

　　和普通国债不同，特别国债并不计入预算赤字。如《关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额议案的说明》称，财政为购买外汇发行的国债不是对预算赤字的融资，有对应的外汇资产，并且该资产具有较强的变现能力。同时，与发行普通国债筹集资金的用途不同，财政发债购买的外汇以提高收益为主要目标。

　　因不计入赤字，特别国债只需全国人大常委会审议通过即可，有利于相机决策。根据中国人大官网，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，通常都在双月的下旬，会期大致一周左右。上一次全国人大常委会会议在2月24日召开，按照前述规则，下一次全国人大常委会将在4月下旬召开，届时可能会审议发行特别国债的相关议案。

　　市场预计，通过增加专项债规模等措施可以提振基建，因此特别国债大概率将不再用于基建领域。

　　天风证券(5.280, -0.19, -3.47%)首席固收分析师孙彬彬认为，特别国债发行规模预计5000亿。今年特别国债的用途应该和1998年的特别国债类似，筹集资金可能用于补充特定银行（如中小银行）资本金或专项用于湖北等疫情严重区域特定支持。

　　广发证券(13.640, -0.17, -1.23%)首席固收分析师刘郁表示，今年特别国债发行规模预计3万亿，用途可能为三个方面：一是定向支持受到较为严重损失的湖北等地区；二是定向支持受疫情冲击较大的贫困人口；三是定向支持中小企业。

　　华泰固收首席分析师张继强表示，可进一步创新特别国债的使用方式，用于支持银行永续债发行（财政部通过发行特别国债筹集资金，认购商业银行永续债），提升商业银行对中小微及民企的信贷支持力度。

　　对于本次特别国债的发行方式，张继强认为，可能有二种：一是财政部定向发行特别国债给商业银行，央行配合降准；二是央行借道政策性银行购买部分特别国债。

　　在1998年、2007年两次特别国债发行中，定向发行为主要方式。1998年特别国债的发行总额为2700亿元，面向工农中建定向发行，同时央行对四家银行进行降准。2007年除定向农行发行1.35万亿特别国债外，还向社会公众发行了0.2万亿。

　　“由于特别国债定向发行的可能性较大，公开发行预计央行货币政策也会配合，因此对流动性的影响预计有限。”张继强称。

　　专项债稳基建

　　专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

　　3月27日召开的中央政治局会议提出，要增加地方政府专项债券规模。市场机构预计专项债发行规模将增至3.5万亿。

　　张继强表示，一季度提前下发的专项债额度几近用完，可能导致专项债发行停滞。中央政治局会议提出增加专项债规模，预计今年专项债额度可能提高至3.5万亿以上，相比去年的2.15万亿大幅提升，在全国人大批准之后专项债发行可能再次加快。

　　除增加发行规模外，专项债不得用于土储棚改领域、专项债作资本金的比例增加都将有助于拉动基建投资。

　　21世纪经济报道此前报道，在1.29万亿提前批专项债不得用于土储、棚改后，后续2.2万亿专项债（全年按照3.5万亿额度计算，下同）也不得用于这两个领域。这将对投资形成有效拉动。

　　Wind数据显示，扣除土储、棚改以及教育、医疗等专项债外，2019年专项债用于基建投资的规模大约是6000亿。今年提前批专项债约四分之三投向了基建，假如全年都按这一比例投入基建，规模将达2.62万亿，相比去年增加2万亿。

　　此外，2020年专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例由20%提升至25%，相当于带来了1750亿的增量。

　　华泰证券(17.200, -0.07, -0.41%)宏观团队测算称，去年专项债中可能只有约30%的部分投到了基建，且专项债实际用于项目资本金的比例很低。今年各种措施调整后，专项债对基建投资的贡献明显增加，基建投资增速有望达到7%-11%。

　　国家发改委PPP专家张宇表示，上调专项债券作资本金的比例，将对资本金筹集难度起到了一定的缓解作用。但比例提高意味着专项债项目金融风险就越高，因此项目融资与收益的平衡可行性要求也要提高，否则就会引发新的金融风险。